如果回憶2004年我國發(fā)生了什么樣的能源大事，也許并不是所有人都能脫口而出。但如果說那一年的一個并不起眼的國務院文件，啟動了中國煤化工產業(yè)黃金10年，人們一定會記憶猶新。但是在這難得的煤化工10年發(fā)展期間，國家煤化工政策卻一直在左右搖擺。

政策刺激

那個具有歷史意義的文件是2004年6月30日，國務院出臺《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020年)》(草案)。這個規(guī)劃字里行間雖并未明確提出現(xiàn)代煤化工的概念，但明確了“要組織實施對大型、高效煤的氣化技術開發(fā)，突破一氧化碳轉化、凈化、催化合成等關鍵共性技術”的相關表述。這個規(guī)劃被認為首次從技術層面，間接將現(xiàn)代煤化工納入我國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略。同年8月，經國家批準，我國第一個煤制油項目——神華集團煤炭直接液化項目在內蒙古鄂爾多斯正式開工建設;2005年6月，第一個煤制烯烴項目——內蒙古大唐多倫煤制烯烴項目獲得自治區(qū)政府備案，并于同年7月破土動工。這兩個項目的動工，成為我國現(xiàn)代煤化工從設想變成現(xiàn)實的標志性事件，可以說一夜之間激起了許多行業(yè)專家、許多企業(yè)家、許多科技人員的雄心壯志。

緊接著，2007年4月發(fā)布的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃(2006年-2010年)》，標志著中國政府對煤化工技術示范項目的公開支持。在其第三章的“石油替代工程”中，規(guī)劃明確寫道中國應當“按照‘發(fā)揮資源優(yōu)勢、依靠科技進步、積極穩(wěn)妥推進’的原則，加快發(fā)展煤基、生物質基液體燃料和煤化工技術，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設重點示范工程”。

同時，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會以調整產業(yè)結構為旗幟，開始大張旗鼓地鼓勵中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資公司等國內五大發(fā)電集團向煤化工產業(yè)進軍。

最先響應的還有內蒙古、山西等幾個煤炭大省。它們敏銳地從這些信息中發(fā)現(xiàn)了可將原煤在當?shù)剞D化為高附加值產品、大幅度提升所在地GDP的商機。記者根據公開信息整理，截至2015年6月，全國共有不同階段的煤制油項目13個、煤制天然氣項目30個、煤制烯烴項目51個、煤制乙二醇項目37個、煤制芳烴項目5個。

據國際綠色和平組織統(tǒng)計，截至2015年10月，投產和在建的煤化工項目已完成投資約2300億人民幣。全國煤化工產業(yè)的計劃資金則逾2萬億人民幣。

也許在新中國產業(yè)史上，還從來沒有像煤化工產業(yè)這樣能夠在短短一兩年就迅速聚集起人氣、資金，10年時間就成為一個在全球范圍內領先的產業(yè)。

十年搖擺

但實際上，在過去10年里，煤化工始終沒有真正成為國家戰(zhàn)略級產業(yè)，也沒有獲得國家層面的整體規(guī)劃支持。記者整理了影響中國煤化工行業(yè)發(fā)展的關鍵政策，從中可以看出，政府對于煤化工行業(yè)的態(tài)度始終在搖擺。

在現(xiàn)代煤化工最初興起階段，政府對其基本持肯定態(tài)度，政策上也以鼓勵為主。主要政策包括：2006年7月，發(fā)改委《關于加強煤化工項目建設管理，促進產業(yè)健康發(fā)展的通知》，其焦點在于控制總產量，淘汰落后產能，開發(fā)煤制油(甲醇和二甲醚)試點和示范項目;2007年4月，國家發(fā)改委《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，焦點在于加快發(fā)展煤基、生物質基液體燃料和煤化工技術，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設重點示范工程。

但是，從2008年到2011年，政策則從積極倡導轉變?yōu)榭刂片F(xiàn)代煤化工產能的增加。

包括：2008年8月，發(fā)改委《關于加強煤制油項目管理有關問題的通知》表示，除了神華的鄂爾多斯直接煤制油項目和神華與沙索合資的寧夏間接煤制油項目外，其他煤化工項目全部停止開發(fā);

2009年9月，國務院《關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》表示，停止審批傳統(tǒng)、現(xiàn)代煤化工新項目，專注于現(xiàn)有的現(xiàn)代煤化工示范項目;

2010年6月，發(fā)改委《關于規(guī)范煤制天然氣產業(yè)發(fā)展有關事項的通知》更加明確，只有中央一級的發(fā)改委才有權核準煤制天然氣項目，省一級發(fā)改委無權核準。同時，嚴格控制了十二五期間煤制天然氣行業(yè)的發(fā)展;

2011年4月，發(fā)改委《國家發(fā)展改革委關于規(guī)范煤化工產業(yè)有序發(fā)展的通知》干脆明確表示要嚴格控制煤化工行業(yè)的發(fā)展;2011年12月，發(fā)改委《外商投資產業(yè)指導目錄》將大型煤化工產品生產從“鼓勵外商投資產業(yè)目錄”中取消。

然而，僅據《外商投資產業(yè)指導目錄》發(fā)布一個月后，政府似乎對煤化工重燃熱情，政策再次悄然轉向。2012年1月，能源局《煤炭深加工示范項目規(guī)劃》和《煤炭深加工產業(yè)發(fā)展政策》，一氣兒核準了18項關鍵示范項目。其中包括內蒙古和新疆等地的15個煤炭深加工示范項目。

不到半年時間，能源局再次發(fā)文，在《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》中，鼓勵民間資本投資煤制氣項目。2013年1月，國務院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，重點支持新疆、內蒙古、陜西、山西、云南、貴州和安徽等地的煤化工示范項目的發(fā)展。2013年9月，國務院在《大氣污染防治行動計劃》中表示要通過使能源來源多樣化來解決中國的空氣污染問題，這等于給煤制天然氣項目發(fā)放通行證。2014年1月，能源局雄心勃勃地計劃2020年煤制天然氣總量達到500億立方米，占到國產氣的12.5%。

在接連發(fā)布現(xiàn)代煤化工發(fā)展利好政策的后幾個月，到了2014年7月，政府似乎感覺不妙，于是政策又一次對煤化工冷臉。能源局《關于規(guī)范煤制油、煤制天然氣產業(yè)科學有序發(fā)展的通知》主要精神就是要在嚴格控制煤化工項目的審批流程和能力要求。

2014年12月，政府悄然調低了非正式的煤化工2020年目標，并表示2020年前不會核準新的煤制氣項目。2015年11月，環(huán)保部組織編制了《現(xiàn)代煤化工建設項目環(huán)境準入條件(征求意見稿)》，加大了現(xiàn)代煤化工項目建設的門檻。

到了2015年12月底，環(huán)保部發(fā)布《現(xiàn)代煤化工建設項目環(huán)境準入條件(試行)》，要求現(xiàn)代煤化工項目應布局在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，優(yōu)先選擇在水資源相對豐富、環(huán)境容量較好的地區(qū)布局，并符合環(huán)境保護規(guī)劃。已無環(huán)境容量的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代煤化工項目，必須先期開展經濟結構調整、煤炭消費等量或減量替代等措施騰出環(huán)境容量，并采用先進工藝技術和污染控制技術最大限度減少污染物的排放。京津冀、長三角、珠三角和缺水地區(qū)嚴格控制新建現(xiàn)代煤化工項目。給現(xiàn)代煤化工上緊箍咒，等于形成了對現(xiàn)代煤化工建設的最大打壓。

緣何現(xiàn)代煤化工政策遭遇幾度起伏?這背后的原因又是如何?據國際綠色和平組織調查分析，隨著示范項目的規(guī)模、范圍和經驗不斷增長，煤化工在技術、運營、財務和環(huán)境等方面的不足變得越來越明顯，因此政府也在權衡、舍取之間不斷調整其對整個行業(yè)的建議。這可能是造成政府在過去10年中出臺政策前后不一的重要原因。

示范得失

普遍分析認為，由于煤化工行業(yè)遵從示范先行的原則，大型示范項目的表現(xiàn)會影響著政府對行業(yè)的判斷。國務院、國家發(fā)改委、環(huán)保部和能源局等政府部門表現(xiàn)出了對煤化工行業(yè)搖擺不定的態(tài)度，并出臺了一系列前后矛盾的政策和建議。但反過來說，一些煤化工示范項目的不理想，政策搖擺不失為其中重要的原因之一。

大唐集團進軍煤化工行業(yè)始于2005年。這一年，大唐集團第一個煤化工項目——內蒙古多倫煤制烯烴項目上馬。此后的2007年、2009年和2010年，大唐克旗煤制天然氣項目、大唐阜新煤制天然氣項目、大唐呼倫貝爾煤制化肥項目和位于內蒙古為其他項目提供所需褐煤的大唐大型煤礦項目相繼上馬，總投資額高達700億人民幣。據了解，大唐煤化工資產在2009年及2010年以高速遞增，按年46.8%及57.0%的比例增長。而煤化工也成為大唐集團的重要板塊。

 但是到了2013年，大唐煤化工板塊虧損21.9億人民幣。當年大唐集團年報提出對于未來一年的策略展望，修改了其關鍵口號，從“以電為主、多元協(xié)同”改為“鞏固發(fā)電優(yōu)勢地位，努力改善非電板塊盈利水平，加快調優(yōu)業(yè)務結構”，顯示其對煤化工項目熱情銳減。

2014年初，大唐集團宣布中止阜新項目的后續(xù)開發(fā)。7月，大唐集團宣布與中國國新控股有限責任公司簽署《煤化工及相關項目重組框架協(xié)議》，就大唐本公司煤化工板塊及相關項目進行重組。

2014年年報顯示，大唐煤化工業(yè)務所帶來的虧損已增長至51.6億人民幣。在年報中，大唐集團對2015年的展望，再一次改變了方向。它再也不提“努力改善非電板塊盈利水平”，而改為“鞏固發(fā)電優(yōu)勢地位，加快調優(yōu)業(yè)務結構”。大唐集團重新聚焦于電力板塊。

10年下來，大唐未從曾經雄心壯志的煤化工項目中拿到相應的回報，反而一直被各種煤化工項目的負面新聞纏身。

同大唐集團煤化工表現(xiàn)相呼應，2014年政府對煤化工產業(yè)的態(tài)度也出現(xiàn)重大轉折。最終，在2014年12月，媒體報道，稱中國政府改變了原先在煤制天然氣項目上的積極立場，并削減了煤化工行業(yè)非官方的2020年目標。

煤制天然氣：從原先的500億立方米降至150億立方米;

煤制油：從原先的3000萬噸降至660萬噸;

煤制烯烴：從原先的2400萬噸降至1500萬噸;

同時，報道稱，政府在2020年以前不會核準新的煤制天然氣項目。

在此案例中，我們可以看出，作為央企，大唐集團進軍煤化工絕不是其一家之念，而是得到了政府主管部門的指示和支持。所以，進軍煤化工不僅是大唐集團做出的決策，也是主管政府部門做出的決策。同樣，拉大唐煤化工項目入駐的地方政府、為大唐煤化工示范項目提供資金的國有商業(yè)銀行也做出了相同的決策。那么結論應該是，對大唐煤化工的反思其實也應是對中國煤化工政策的反思。

（來源：《中國煤化工》）