按油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”；不能僅局限于價(jià)格改革等某一方面“單兵突進(jìn)”，而應(yīng)從價(jià)格、市場主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面綜合推進(jìn)。據(jù)此，對(duì)油氣勘探開采，規(guī)劃提出實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，具體路徑包括鼓勵(lì)改革試點(diǎn)和模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入，在資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域積極有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
繼《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(“能源總規(guī)劃”)后，國家發(fā)展改革委又發(fā)布《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(“石油規(guī)劃”)和《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(“天然氣規(guī)劃”)。作為能源總規(guī)劃中兩個(gè)重要的子規(guī)劃，石油和天然氣規(guī)劃科學(xué)客觀分析和評(píng)價(jià)了當(dāng)前我國油氣行業(yè)發(fā)展形勢(shì)及面臨的問題，確立了未來5年的行業(yè)關(guān)鍵目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和改革路徑。兩個(gè)規(guī)劃也都對(duì)此前提出的一些目標(biāo)作了調(diào)整。比如，之前的能源總規(guī)劃提出到2020年天然氣占一次能源消費(fèi)比例超過10%，而天然氣規(guī)劃調(diào)整為8.3至10%。說明主管部門對(duì)當(dāng)前天然氣發(fā)展所面臨的一些困境已有足夠估計(jì)。所以，未來提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例存在較大不確定性。
輿論更關(guān)注的，當(dāng)然是三個(gè)規(guī)劃透露出的油氣體制改革信息。例如，能源總規(guī)劃提出：“出臺(tái)油氣體制改革方案，逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。推進(jìn)油氣勘探開發(fā)制度改革，有序放開油氣勘探開發(fā)、進(jìn)出口及下游環(huán)節(jié)競爭性業(yè)務(wù)，研究推動(dòng)網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放接入�！�
石油領(lǐng)域，常規(guī)油氣勘探開發(fā)體制改革已率先在新疆啟動(dòng)試點(diǎn)，勘探開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域混合所有制試點(diǎn)在穩(wěn)步推進(jìn)，投資主體進(jìn)一步多元化；初步組建起了行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放開始實(shí)施；原油進(jìn)口權(quán)逐步放開，期貨市場建設(shè)加快推進(jìn)，成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步完善。天然氣領(lǐng)域，常規(guī)天然氣上游領(lǐng)域改革也率先在新疆試點(diǎn)。初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放開始實(shí)施，混合所有制改革力度不斷加大，數(shù)條跨省主干管道引入多種投資主體。天然氣價(jià)格改革步伐明顯加快，實(shí)現(xiàn)了存量氣與增量氣價(jià)格并軌，理順了非居民用氣價(jià)格。
但油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競爭性不夠，競爭力不足，第三方市場主體難以公平接入。加之不同地區(qū)地質(zhì)認(rèn)識(shí)和資源稟賦的差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)勘探積極性不高，部分地區(qū)勘探投入不足。一些國內(nèi)企業(yè)通過“走出去”已獲得國外區(qū)塊，積累了技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但國內(nèi)準(zhǔn)入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。
相比石油，天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更為突出，部分原有政策已不適應(yīng)新形勢(shì)，儲(chǔ)氣能力嚴(yán)重滯后，行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割比較嚴(yán)重，輸配環(huán)節(jié)過多，費(fèi)用過高。市場化體制機(jī)制不健全，競爭性環(huán)節(jié)競爭不夠充分，價(jià)格變化難以完全真實(shí)反映供求關(guān)系。進(jìn)口高價(jià)合同氣難以消納，企業(yè)背負(fù)經(jīng)營壓力，天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)加大。法律法規(guī)體系不健全不完善，行業(yè)監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象同時(shí)并存。
按油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”；不能僅局限于價(jià)格改革等某一方面“單兵突進(jìn)”，而應(yīng)從價(jià)格、市場主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面綜合推進(jìn)。據(jù)此，對(duì)油氣勘探開采，兩個(gè)規(guī)劃均提出實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。具體路徑包括鼓勵(lì)改革試點(diǎn)和模式創(chuàng)新。此外，持續(xù)推進(jìn)新疆油氣勘查開采改革試點(diǎn)，總結(jié)和發(fā)展新疆、川渝、鄂爾多斯盆地等地區(qū)常規(guī)油氣、頁巖氣、致密氣勘探開發(fā)企地合作、合資混改、引入競爭等創(chuàng)新模式。支持有條件的省(區(qū)、市)開展天然氣體制改革綜合試點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)。加大頁巖氣礦業(yè)權(quán)出讓，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入，在資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域積極有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
綜合各方因素，筆者認(rèn)為油氣行業(yè)上游勘探開采環(huán)節(jié)的改革，應(yīng)建立健全七大機(jī)制，市場招標(biāo)：探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制；市場退出機(jī)制：實(shí)行探礦權(quán)有效退出機(jī)制；信息公開：建立勘探開發(fā)信息公開機(jī)制；產(chǎn)權(quán)流動(dòng)：建立采礦權(quán)市場交易中心；主輔分離：推進(jìn)油服行業(yè)市場化改革；增資開源：建立油氣勘探開采投資基金或者叫國家油氣財(cái)富基金；合理分享：建立中央、地方、企業(yè)合理分享的財(cái)稅體制。
對(duì)油氣進(jìn)出口，兩個(gè)規(guī)劃都提倡放開限制，只側(cè)重因行業(yè)特點(diǎn)各異而有所不同。石油規(guī)劃堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，要求完善石油進(jìn)口管理體制，調(diào)整成品油出口管理方式。天然氣規(guī)劃提出依據(jù)市場化原則允許符合條件的企業(yè)參與天然氣進(jìn)口。一是放開投資和市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)多種資本參與石油儲(chǔ)備、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營。例如，積極利用符合規(guī)定的企業(yè)庫容代儲(chǔ)國家儲(chǔ)備原油，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與商業(yè)倉儲(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營，建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，推動(dòng)建立完善政府儲(chǔ)備、企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。二是在管網(wǎng)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)互聯(lián)互通，推動(dòng)管網(wǎng)運(yùn)輸和銷售分離，基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體開放。天然氣規(guī)劃還特別提出，新建LNG接收站優(yōu)先考慮投資主體多元化、第三方準(zhǔn)入條件落實(shí)、承擔(dān)應(yīng)急調(diào)峰任務(wù)、裝備本地化的項(xiàng)目。
論及深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革尤其是價(jià)格改革，石油規(guī)劃提出堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源資源和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用，完善成品油價(jià)格形成機(jī)制。天然氣規(guī)劃對(duì)氣價(jià)改革提出了放開非居民用氣價(jià)格，完善居民用氣定價(jià)機(jī)制；加強(qiáng)管輸價(jià)格和成本監(jiān)審，有效降低輸配氣成本；建立完善上中下游天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，供氣企業(yè)合理承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，形成終端市場的競爭環(huán)境等思路。
再一個(gè)亮點(diǎn)是，兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃都提到了油氣企業(yè)自身及稅費(fèi)的改革方向。比如完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范投資管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，提高項(xiàng)目決策和運(yùn)營管理水平；鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制；推進(jìn)“主輔分離”，為企業(yè)瘦身健體、降本增效。同時(shí)，推進(jìn)國有油氣企業(yè)工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)的專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場主體參與競爭。在統(tǒng)籌研究相關(guān)稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，探索管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營如何惠及地方機(jī)制，這都是非常值得期待的。